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Participación en espacios institucionales y políticas públicas

Favor poner en "Asunto" el título y autor del artículo

II Foro Social Mundial
Seminario UNESCO Sobre Gobernabilidad, Gestión y Políticas Urbanas

Enrique Ortiz Flores (1)

 

Las grandes expectativas sociales abiertas por los primeros gobiernos elegidos democráticamente en el Distrito Federal, merecen dar seguimiento a los procesos que pudieran estar construyendo una nueva relación entre gobierno y sociedad civil organizada. En esta perspectiva la convocatoria de la recientemente constituida Universidad de la Ciudad de México resulta muy oportuna y relevante.

Evaluar los avances y obstáculos enfrentados por las organizaciones civiles frente a los espacios creados para institucionalizar la relación gobierno-sociedad exigiría un trabajo muy amplio y riguroso, dada la diversidad de experiencias y espacios abiertos (y también cerrados), durante las tres administraciones perredistas.

Ante esta realidad, que ojalá pueda abordarse seriamente en breve, para aprender de los hechos reales y no de los discursos, decidí limitar esta intervención a presentar algunas reflexiones derivadas de mi experiencia personal en diversos espacios institucionales que pudieron abrirse durante los primeros tres años de gobierno democrático.

Para ubicar estas experiencias parto de caracterizar el modelo de gestión asumido por las administraciones de Cuauhtémoc Cárdenas y Rosario Robles, distinguiendo tres modelos básicos posibles:

Populista: busca atender necesidades populares construyendo relaciones clientelares que permiten acumular poder político mediante una conducción centralizada que, por un lado impide la autonomía y en consecuencia el apoyo a la diversidad de iniciativas sociales y, por otro lado, establece un estricto control político de los actores sociales.

Tecnocrático: persigue la eficiencia, la eficacia y la productividad a partir de una visión pragmática, el uso de recursos tecnológicos y la imposición de controles autoritarios que permiten imponer sus planteamientos.

Participativo: abre espacios orientados a la construcción de una gestión pública participativa y corresponsable entre gobierno y sociedad civil, fomentando la organización social autónoma y la cogestión, la interacción multiactoral y la operación de instrumentos que faciliten la concertación y la participación social en las decisiones, en la definición de políticas públicas, en la conducción de los programas y en el control social del desempeño público.

Aunque todo gobierno comparte características de uno y otro modelo, no es difícil identificar su orientación principal a partir de los elementos señalados arriba. Así es indudable que los primeros tres años de gobierno democrático del Distrito Federal, en los que se centra este análisis, se acercan indudablemente al modelo participativo.

Más de 35 años trabajando en el campo social y en puestos públicos me permiten distinguir entre los gobiernos populistas de los años 60-70, que no sólo evitaban la gestión social participativa sino que ponían toda serie de obstáculos a las iniciativas y experiencias sociales que se salieran del control político establecido y de la gestión corporativa de las demandas sociales.

El cuestionamiento de este modelo, tanto desde las nuevas tendencias tecnocráticas como desde la práctica social, dejó algunos resquicios donde se pudieron realizar experiencias participativas importantes sustentadas en prácticas y proyectos casi heroicos desarrollados por organizaciones sociales, ONG y otros actores de la sociedad civil organizada.

FONHAPO, el Instituto Nacional para la Educación de Adultos y otros organismos y programas públicos de excepción permitieron asomarse en los años 80 a formas de gestión participativas de lo público que contradecían las tendencias tecnocratizantes que terminaron por imponerse con el gobierno de Carlos Salinas. Este logra instaurar controles autoritarios para imponer un modelo concebido por tecnócratas pero que no llega a avanzar en eficiencia, eficacia y productividad, sino en la paulatina cancelación de los pocos instrumentos y espacios que reconocían la gestión y la producción social participativas y autónomas.

“Solidaridad”, su gran programa compensatorio de la creciente pobreza generada por los ajustes estructurales impuestos por los organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial en la negociación de nuestra deuda externa, rompe la poca institucionalidad creada en apoyo de los procesos responsables de gestión social participativa y abre de nuevo formas de paternalismo clientelar que se acercan mucho al populismo que se decía combatir.

El nuevo gobierno nacional pretende nuevamente acabar con esta tendencia recurrente al populismo y acercarnos al modelo tecnocrático-gerencial que, pese al discurso abierto a la participación social y al fomento de actitudes emprendedoras, parece restringirlas nuevamente a tareas físicas, consultas, recepción pasiva de beneficios sociales e incorporación a los programas decididos desde arriba, todas formas muy limitadas para hacer efectiva la incidencia social en las políticas y programas públicos, la construcción de espacios de corresponsabilidad y el fortalecimiento de las formas más altas de participación y gestión social.

Hoy como nunca antes se incluyen las palabras participación social, participación democrática o democracia participativa en todo discurso político o documento que hable de gestión pública. Asimismo no hay organización no gubernamental que no reclame estos conceptos en sus propuestas, escritos e interacciones con el Estado.

Los unos parecieran centrar sus mayores esfuerzos en lo declarativo, en tanto que las otras se preocupan principalmente por incluir el tema en sus agendas a negociar con los diversos niveles de gobierno y con el poder legislativo, más atentos a ser considerados en las decisiones que a abrir espacios a los procesos populares que dicen apoyar.

Son pocos aún los actores que orientan su trabajo a construir espacios, instrumentos, programas y proyectos que avancen hacia estadios más altos de ejercicio de la participación, esto es aquella capaz de incidir en las decisiones, en la gestión y en el control mismo de los procesos en estrecha alianza con los sectores sociales más afectados por las políticas excluyentes, expropiatorias y desarticuladoras que se nos imponen actualmente.

Es necesario dejar claro aquí que la única que podemos llamar con legitimidad participación democrática, es la que alcanza niveles autónomos de decisión, gestión y control de los procesos.

En el marco de estos hechos y tendencias, los primeros gobiernos democráticos de la Ciudad de México traen un aire fresco y la esperanza de abrir espacios y diseñar instrumentos que apunten al desarrollo de un modelo participativo de la gestión pública.

Para enfocar el debate a partir de la intensa experiencia vivida entre 1998 y 2000, parto de los siguientes postulados:

  • La voluntad política del Estado y el legítimo reclamo de las organizaciones de la sociedad civil para abrir espacios más amplios a la participación social en la gestión de lo público, no son suficientes. Se requiere de instrumentos pertinentes, cambio de mentalidades en ambos actores, acceso a información y desarrollo de nuevas destrezas que contribuyan a dar mayor consistencia a los procesos conjuntos que se emprendan.

  • La naturaleza misma del espacio institucional abierto a la participación social, define sus alcances y sus posibilidades reales de incidir en las políticas públicas y en un cambio efectivo de la relación gobierno sociedad.

Con estos elementos en mano, es posible analizar brevemente tres diferentes experiencias de participación en los espacios institucionales en los que personalmente estuve involucrado en los tres primeros años del gobierno democrático de la ciudad.

Participación en Consejos Consultivos

Por invitación del propio gobierno de la ciudad, se integraron diversos Consejos Consultivos sectoriales, con representantes de los principales actores implicados en un tema: gobierno, poder legislativo, empresa privada, gremios, iglesias, instituciones de asistencia privada, ONG, academia y, en algunos casos, muy pocos por cierto, organizaciones y movimientos sociales.

Por su carácter consultivo o asesor, estos consejos se limitan a recoger opiniones y propuestas, a realizar estudios y a conocer y, en el mejor de los casos, a analizar los programas y proyectos promovidos por el gobierno.

Operan a dos niveles, en plenario, generalmente presidido por el jefe de gobierno o el secretario correspondiente, y en comisiones de trabajo.

Los plenarios generalmente funcionan como plataforma política en la que se esgrimen posiciones críticas, se reivindican intereses de grupo y se expresan exigencias. Difícilmente se escucha al otro y se construye en colectivo. Ocasionalmente, cuando se presentan los resultados del trabajo en grupos, se toman algunas decisiones que muy pocas veces inciden en la reorientación de las políticas o los programas públicos.

Las comisiones operan como grupos de trabajo temático. En ellas se da un debate más productivo, se generan propuestas y ocasionalmente se elaboran documentos que las recogen y sustentan. Las propuestas y recomendaciones formuladas en las mesas, son canalizadas al plenario y/o a las entidades gubernamentales implicadas. Después de este proceso, generalmente no pasa nada.

Por su carácter consultivo, los consejeros no tienen ingerencia alguna en las decisiones y, en consecuencia, sus recomendaciones difícilmente serán atendidas.

El Consejo Asesor de Vivienda del Distrito Federal incluido ya como instancia de participación en la Ley de Vivienda del Distrito Federal aprobada por la Asamblea Legislativa en diciembre de 1999, logró coordinarse en sus diversas mesas para proponer al Gobierno de la Ciudad un Programa Emergente de Vivienda. Se propuso canalizar mayores recursos a la vivienda, atender prioritariamente las situaciones de riesgo y simplificar los complejísimos y largos trámites que caracterizan a este sector.

En plenario se aprobó esta iniciativa y se convino en formular un convenio interactoral para operarla. Nunca se pasó de formular el proyecto. Ante la falta de recursos presupuestales se pospusieron las decisiones en ese y en todos los demás rubros de la propuesta. Los participantes en las mesas mostraron enojo, presionaron y finalmente dejaron de ir, delegando su responsabilidad en el secretariado técnico puesto por el Instituto de Vivienda. Después de un gran esfuerzo no pasó nada y fue necesario cancelar las reuniones del Consejo.

Otros Consejos como el de Desarrollo Social, el Desarrollo Urbano y el Grupo de Trabajo convocado por el Jefe de Gobierno, funcionaron sin interrupción, permitieron la interacción entre los diversos actores y formularon propuestas y documentos interesantes, pero igualmente poco fue lo que pudieron incidir en las decisiones sobre las políticas los instrumentos y los programas.

El carácter meramente consultivo y el uso político de estos espacios, hacen que finalmente se trate, como varios participantes dijeron, de ejercicios de terapia ocupacional sin consecuencias prácticas.

Podemos decir, recurriendo a nuestros postulados iniciales, que este tipo de instrumento es inadecuado para incidir en la gestión pública, que no favorece el cambio de actitudes hacia colaboración productiva interactoral y que muy poco contribuye a cambiar la relación gobierno - sociedad y a generar actitudes corresponsables. A lo más se trata de espacios que socializan información, permiten conocer los puntos de vista de los diversos actores involucrados en un tema y abren algunas posibilidades a la crítica constructiva.

Aún con estas limitaciones, constituyen un avance importante respecto a las prácticas cerradas y autoritarias del populismo y de la tecnocracia gerencial.

Experiencia en espacios convocados por la sociedad civil: el caso de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México.

Un tipo de espacio más interesante que no partió de una convocatoria gubernamental ni respondió a un marco institucional preestablecido, fue el de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México.

La Plataforma integró en sus inicios, al triunfo del Ing. Cárdenas, a más de 60 organismos civiles comprometidos en muy diversos campos y con trabajo en la Ciudad de México.

Se constituyó con el propósito expreso de:

  • Influir en la orientación de las políticas públicas de la ciudad;

  • incrementar y dar cauce a la participación ciudadana en los asuntos públicos una nueva relación gobierno-sociedad);

  • desarrollar proyectos y programas que hicieran posible y concretaran la acción complementaria entre organismos civiles y sociales y el gobierno.

Para cumplir sus objetivos, se solicitó al Jefe de Gobierno la integración de un cuerpo intersecretarial, con el cual establecer una interacción permanente. La iniciativa fue escuchada gracias a la voluntad política de la nueva administración de gobernar con la gente y abrir espacios para el diálogo y la acción corresponsable.

Se integró un grupo de enlace con representantes de la Plataforma y de cinco Secretarías (Gobierno, Desarrollo Urbano y Vivienda, Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Medio Ambiente) y se contó con el apoyo de la Coordinación de Enlace y Fortalecimiento de la Sociedad Civil adscrita a la Secretaría de Gobierno.

Tomó un largo tiempo sintonizar las voluntades de interactuar, no sólo entre representantes gubernamentales y de la Plataforma sino a lo interno de cada uno de los actores. Superar la especialización de los actores no gubernamentales y la sectorización oficial no es tan fácil. Incluso debieron enfrentarse problemas de lenguaje y de atribuciones legales que imponen términos diferentes y restricciones a procesos que necesariamente deben hacerse convergentes.

A mitad del período gubernamental, fue posible concretar el Primer Foro de Corresponsabilidad Gobierno del Distrito Federal - Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México, en el que participaron funcionarios de la Jefatura de Gobierno, de ocho secretarías, de trece delegaciones políticas, de otras dependencias del gobierno y representantes de más de 40 organizaciones sociales y civiles que operan en la Ciudad de México.

Se trabajó en cuatro mesas (Ciudad Democrática, Ciudad Habitable, Ciudad Productiva y Ciudad Incluyente), definiéndose una serie de propuestas viables para la acción conjunta y actividades posibles a poner en marcha. Los principales postulados y acuerdos se recogieron en una Declaración de Corresponsabilidad que fue suscrita por el Ing. Cárdenas y la Plataforma.

A partir de ese momento el trabajo conjunto se orientó a priorizar las propuestas y a definir el curso de acción para concretarlas.

Del conjunto de propuestas recogido en el foro se tomaron cuatro temas para centrar el esfuerzo conjunto en la segunda mitad del período de gobierno: La sistematización de experiencias de corresponsabilidad; la identificación de requerimientos de modificación legislativa y normativa; la visibilidad y su articulación a la educación cívica; la identificación de acciones territoriales a realizar en forma corresponsable.

Salvo el tema de visibilidad y educación cívica, donde no se pasó de formular propuestas, se pudieron concretar algunos logros importantes. Se logró realizar un sondeo y hacer la sistematización de los proyectos de colaboración entre el GDF y los organismos civiles integrantes de la Plataforma. Esto se hizo en forma abierta a todo tipo de experiencias, fueran estas informales, formales (mediando un convenio), bilaterales o conjuntas.

Se trabajó en la promoción y formulación de los contenidos de la Ley de Fomento a las Actividades Sociales de las Organizaciones Civiles y se participó en la discusión de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal, ambas aprobadas por la Asamblea Legislativa.

Un tercer grupo trabajó intensamente en poner en marcha proyectos territoriales que permitieran experimentar algunos de los planteamientos centrales derivados de la interacción entre Plataforma y el GDF; tales como:

  • Concretar algunas propuestas incluidas en los planes parciales de desarrollo urbano realizados en forma participativa;

  • avanzar en el trabajo intersectorial hacia procesos integrales y corresponsables, tanto entre dependencias como entre éstas y la sociedad civil;

  • fortalecer en el proceso a las instancias delegacionales, los comités vecinales y las       organizaciones sociales que operan en los territorios escogidos.

Se puso mucha energía y voluntad en este trabajo, en el que participaron conjuntamente las secretarías de Gobierno, Desarrollo Social, Desarrollo Urbano y Vivienda y Obras y Servicios, las Delegaciones Tlalpan y Cuauhtémoc y varias ONG de la Plataforma y organizaciones sociales.

Finalmente, tras un gran esfuerzo en la mesa de concertación y en el campo, sólo fue posible concretar dos ludotecas.

Topamos con la falta de instrumentos intersectoriales y con prácticas administrativas rígidas que pese a la gran voluntad política en apoyar esta experiencia, acabaron limitándola en sus alcances y en su incidencia en la transformación de las políticas.

Pero el problema no estuvo sólo del lado de la administración pública. La debilidad financiera y el enorme reto que estas experiencias corresponsables imponen a los actores sociales, coadyuvan a un paulatino retiro de los Organismos Civiles. Muy pocos tuvieron la consistencia y los recursos técnicos y económicos para mantenerse firmes ante el compromiso contraído. El ejercicio productivo de la corresponsabilidad exige, además de instrumentos administrativos y normativos adecuados, de abrir mentalidades, de capacitación para el desarrollo de nuevas destrezas y de continuidad.

La experiencia de la Plataforma abre, pese a lo limitado de sus realizaciones concretas, perspectivas muy interesantes para avanzar en el futuro. Hace ver que es posible abrir espacios participativos desde la sociedad civil, que pueden alcanzar un respaldo institucional vigoroso para avanzar en prácticas de gestión corresponsable de los asuntos públicos. Hace ver que la tan llevada y traída gobernabilidad democrática es posible y que ésta no depende solamente de iniciativas gubernamentales, de la creación de instrumentos rígidos para canalizar la participación social, ni de la imposición de modelos de intervención únicos.

Experiencias que apuntan hacia la cogestión: el caso del Programa de Mejoramiento de Vivienda.

De las tres experiencias de participación vividas en relación al primer gobierno democrático de la Ciudad de México, ésta es sin duda la más exitosa. En ella se partió de un proceso basado en la confianza mutua entre actores gubernamentales y civiles que permitió establecer un proceso corresponsable que logró institucionalizarse en muy corto tiempo.

A partir de una propuesta realizada por la Coalición Hábitat México -que integra a cuatro ONG especializadas en temas urbanos y de vivienda-, se abre un proceso compartido con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y en especial con el Instituto de Vivienda del D.F., para diseñar, poner en operación, cofinanciar y dar seguimiento a dos programas orientados a apoyar a los sectores sociales que autoproducen sus viviendas: El Programa de Mejoramiento de Vivienda y el de Nueva Vivienda en Lotes Familiares.

Al diseño y puesta en operación de estos programas, se suman una institución que fungiría como operador financiero de los dos programas en su etapa piloto, la Caja Popular Mexicana, y una organización social, la UPREZ, que en asociación con la ONG FOSOVI participaría también como cofinanciadora. Se invita como asesora en esta fase a la ONG Colombiana FEDEVIVIENDA, por su experiencia en la operación de un programa exitoso de mejoramiento habitacional en su país.

La concepción inicial del programa aportado por la Coalición Hábitat México, se discute con el INVI y se abre a la opinión de diversos actores públicos, privados y sociales. Con los elementos recogidos en esta primera fase, se pasa al diseño de los mecanismos operativos institucionales y al de los instrumentos y reglas del juego, proceso que se hace en forma conjunta por todos los actores involucrados.

En muy corto tiempo (tres meses) se termina el diseño del sistema operativo del programa y se pasan a negociar los convenios y los instrumentos de cofinanciamiento.

El primer programa piloto se lograba poner en marcha a sólo diez meses de haberse iniciado su concepción y diseño y tres meses más adelante se terminan de mejorar las primeras 300 viviendas. La institucionalización definitiva del programa se alcanzaría en 1999. Ya para el año 2000 se había logrado atender a 5,237 familias.

El programa se mantiene con algunas modificaciones en el actual gobierno, habiéndose trazado una meta de 15,000 acciones para el presente año.

Durante todas las fases por las que atravesaron los programas hasta su institucionalización definitiva y su evaluación a finales del año 2000, las ONG y la organización social que participó en el cofinanciamiento se mantuvieron actuando, conjuntamente con el INVI, como actores corresponsables y como referentes sociales importantes en su conducción.

A estos actores originales se fueron sumando otros actores, el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México, el Servicio Social de la Facultad de Arquitectura de la UNAM. el Colegio Nacional de Ingenieros y Arquitectos de la Ciudad de México y muchas organizaciones sociales.

Se puede decir que en estos programas se ensayaron procesos de cogestión que permitieron instrumentar y operar un programa de gran impacto social, que cuenta con el consenso y el involucramiento corresponsable y activo de todos los actores, incluyendo a los propios beneficiarios.

Nunca dejaron de enfrentarse problemas y contradicciones, pero siempre era posible encontrar soluciones de consenso gracias a la experiencia de trabajar juntos y del respeto y reconocimiento mutuo ejercidos a todo lo largo del proceso .

Además de la actitud abierta y flexible de las autoridades, se contó en esta experiencia participativa con la concurrencia de actores sociales capacitados y de larga trayectoria en el campo habitacional, lo que facilitó la creatividad conjunta, la operación en campo y el seguimiento de los programas. Todos los actores tuvieron acceso oportuno a la misma información y participaron en la sistematización y revisión crítica de las experiencias.

Respecto al tipo de espacio institucional en el que se dieron los procesos participativos, es importante destacar que no se trató en este caso de un ámbito diseñado para el fomento o la canalización de la participación (Consejo, junta, o comité temático o territorial), sino de un organismo público que opera políticas y programas sociales que tuvo durante ese período la visión de abrir espacios al ejercicio de la corresponsabilidad gobierno-sociedad civil organizada. Esto implicó de ambas partes superar actitudes y papeles estereotipados y el desarrollo de nuevas destrezas necesarias para avanzar desde la negociación hacia la acción concertada.

La vinculación permanente al programa, respaldada por un convenio suscrito entre las partes, permitió mantener una relación muy productiva, pero en ningún momento acrítica entre las partes.

Consideraciones finales

El análisis somero de estas tres experiencias simultaneas de las que personalmente fui sujeto activo, permiten extraer algunos elementos para el debate y proponer temas que será necesario evaluar e investigar en forma más profunda en el futuro inmediato, para poder extraer conclusiones válidas en cuanto a las posibilidades de incidir en las políticas públicas que se dan en los diversos espacios institucionales abiertos a la participación social.

  • Los espacios institucionales diseñados expresamente para canalizar la participación social, no parecen ser los más adecuados para incidir en forma decisiva en la determinación y conducción de las políticas públicas. En especial los consejos ciudadanos parecen tener muy poco impacto al respecto. ¿Es posible y deseable dar un carácter más decisivo a este tipo de espacios?

  • Considerando que el actual gobierno de la ciudad ha depositado en los comités vecinales algunas decisiones y tareas en el manejo de los programas sociales del D.F., habrá que evaluar sus resultados y el papel que realmente están cumpliendo en la operacionalización de las políticas públicas.

  • La apertura de espacios abiertos a la participación corresponsable en los organismos que operan las políticas públicas, parece ser un camino más viable para incidir en la definición de las políticas sociales y en el diseño de los instrumentos y programas, así como en su operación, seguimiento y evaluación. ¿Qué tanto este tipo de espacios puede institucionalizarse como un modelo a implantar en las distintas instituciones, o qué tanto debe dejarse a la dinámica de los propios procesos de interacción gobierno-sociedad civil que se den en el ámbito de cada sector? ¿Cómo mantener viva la interacción creativa en la conducción de programas sociales que pasan de los procesos iniciales de diseño y experimentación a enfrentar los retos       que impone su masificación y el cumplimiento de metas fijadas por las exigencias políticas?

  • El reto de ensayar y avanzar en la integración de espacios participativos intersectoriales parece el más interesante, pero también el que exige mayores cambios en las mentalidades y las prácticas institucionales, mayor esfuerzo de capacitación y consistencia en el tiempo. Los juegos de poder y las condicionantes legales imponen restricciones a la interacción intersectorial al interior del gobierno. La debilidad financiera, la pérdida de cuadros experimentados de las ONG y las organizaciones civiles por su inclusión como legisladores o como funcionarios tanto del gobierno de la ciudad como del nacional y el abandono que muchas organizaciones de la sociedad civil han hecho del campo social en favor del político, limitan en mucho este tipo de experiencias.

 

 

 


 

 

Texto de referencia preparado originalmente para el Coloquio “La Ciudad de México: Participación y Espacio Público”, organizado por la Universidad de la Ciudad de México, Octubre de 2001.

 

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Marzo 4, 2002

 

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